Bolsa Familia: La real reforma del Estado (Revista Carta Capital)

La revista Carta Capital n º 720, de 24 de octubre, publicó una entrevista en la que la ministra del Desarollo Social, Tereza Campello, habla sobre el éxito del programa Bolsa Familia en Brasil y cuenta cómo, después de nueve años, los mitos y prejuicios que lo rodeaban fueron negados por las estadísticas:

La real reforma del Estado

Tras nueve años de aplicación, cumplidos el sábado 20 de octubre, el Bolsa Familia se ha convertido en un programa social aclamado en el mundo. Los hechos han desmentido la casi totalidad de los prejuicios y mitos que alimentaban la oposición a su existencia. El programa no ha condicionado el beneficio al voto o apoyo a Lula y al PT por parte de los más pobres. Como se deposita directamente en la cuenta del beneficiario, ha eliminado la intermediación que sostenía el clientelismo de los “coroneles” locales en todos los rincones del país. Tampoco avivó una generación de perezosos y holgazanes deseosos de cambiar un empleo por una asignación mensual que varía entre 32 y 306 reales. Ni transformó a las mujeres en parideras, dispuestas a traer hijos al mundo a cambio de chirolas ofrecidas por el gobierno. La tasa de natalidad de las beneficiarias ha disminuido, como ocurre entre las demás mujeres. Ni muchos menos desvinculó el beneficio de las metas escolares. Al contrario, los datos muestran que el control se ha vuelto más eficiente. La asistencia a la escuela de los niños y niñas beneficiados por el Bolsa Familia es del 95%. La tasa de aprobación supera la del promedio de los alumnos de la red pública (80% contra 75%). Y la deserción escolar es un 50% menor.

Desmitificación. Nueve años después, los hechos han echado por tierra los prejuicios contra el programa. Foto: Bruno Spada/MDS

Integrante del equipo que armó el programa en 2003, la ministra de Desarrollo Social, Tereza Campello, habla a continuación del éxito del Bolsa Familia y va más allá. Según ella, el catastro único originado por la inclusión de los beneficiados, que ha permitido la elaboración del mapa de la pobreza, es responsable por una verdadera reforma del Estado brasileño. “A partir de un sinnúmero de informaciones generadas por el catastro único, estamos reorganizando la oferta de servicios públicos en el País. Tenemos un Estado más efectivo, más eficiente en la atención a las demandas, sobre todo de la población más necesitada.”

Carta Capital: El Bolsa Familia cumple nueve años. ¿Qué hizo de él un programa tan exitoso?
Tereza Campello: Hasta entonces, Brasil nunca había tenido un programa de transferencia de ingresos que tuviera el objetivo de aliviar la pobreza y constituirse como parte de la red de protección social no contributiva del país. Lo que había antes eran varios pequeños programas de transferencia vinculados a objetivos específicos. Estaba, por ejemplo, el Vale-Gas, de solo 7 reales, concedido a una pequeña parte de la población para auxiliar en la compra del gas de cocina. Estaba el Bolsa Alimentación, de compra de leche, y el Bolsa Escuela. En el gobierno Lula, hemos simplificado las cosas. En lugar de tener varios programas fragmentados – lo cual dificultaba incluso el entendimiento de los beneficiarios, pues un vecino recibía el Vale-Gas, el otro el Bolsa Alimentación y un tercero el Bolsa Escuela – hemos unido todos programas en uno solo. Adoptamos el criterio de la impersonalidad. Los beneficiarios reciben el dinero directamente en una cuenta, usan su tarjeta. No hay intermediarios. Y el alcance pasó a ser mucho mayor. Cuando se juntaban todos los programas anteriores al gobierno Lula, la suma de beneficiados era de 4 millones de familias. Hoy llegamos a 13 millones. Uno de cada cuatro brasileños recibe la asignación del Bolsa Familia.

CC: Los críticos dicen que el programa transfiere ingresos sin exigir, por ejemplo, la asistencia escolar. TC: No es verdad. Fue justamente después de la creación del Bolsa Familia y del surgimiento del catastro único cuando el gobierno empezó a tener de hecho un control de las condicionalidades. Antes se sabía, como mucho, si el niño o niña estaba, por ejemplo, anotado en la escuela. Actualmente, controlamos la asistencia escolar de 15 millones de estudiantes. Los alumnos cuyas familias están en el programa tienen una asistencia superior a la del promedio de los demás estudiantes de la red pública de educación. Entre los que reciben el beneficio, la asistencia es del 95,5%. De los niños y niñas que representan el menos de 5% cuya frecuencia no es regular, cerca del 30% tiene motivos: generalmente, han estado enfermos durante un período o la familia se mudó y no consiguió una plaza en la nueva escuela. En el restante de los casos, en los cuales no se presenta justificativa, trabajamos para que los chicos vuelvan a las aulas. No hay que olvidar que los beneficiarios del Bolsa Familia viven en familias sumamente pobres, con indicadores infinitamente peores que los del resto de la población. Otro dato: la deserción escolar entre quienes reciben el beneficio es un 50% menor que el promedio. ¿Sabes por qué?

CC: Me imagino.
TC: Las madres nos los dejan faltar a los chicos. Los jóvenes sienten el peso de la pérdida del beneficio si abandonan la escuela y la familia deja de recibir el Bolsa Familia. Piensan dos veces antes de dejar los estudios. Los niños y niñas del programa también tienen un índice de vacunación mayor. Todos los indicadores muestran que el programa ha sido y seguirá siendo fundamental para la ruptura del ciclo de pobreza entre generaciones. Los hijos no estarán destinados a ser pobres extremos por el solo hecho de que sus padres lo sean. Tenemos niños y niñas más educados, mejor alimentados, más amparadas.

“El catastro permitió trazar el mapa de la pobreza. Con él, podemos llevar servicios públicos a los más necesitados. Foto: Isadora Pamplona

CC: ¿El gobierno esperaba el efecto macroeconómico del Bolsa Familia, uno de los factores responsables por la expansión reciente de la economía brasileña?
TC: Imaginábamos un efecto en la economías locales, un impacto microeconómico, digamos. Pero los efectos sobre la economía nacional, no. Esos efectos, incluso, todavía merecen más estudios académicos. Sabemos que cada real transferido por el Bolsa Familia genera 1,44 real para la economía. Eso destruye, por lo tanto, la tesis de que el programa es un desperdicio de dinero, un gasto despropositado. El Bolsa Familia posibilitó la creación en Brasil de un colchón de ingresos permanente que nos impide llegar al fondo del pozo en momentos de crisis. Son 50 millones de brasileños que siguen comprando arroz, frijoles, ropa…

CC: Había críticos que no confiaban en la capacidad de los beneficiarios para administrar el propio dinero, ¿no?
TC: Sí, los había hasta en el gobierno. Pero prevaleció la noción, determinada además por el presidente Lula, de permitir la completa autonomía de las familias. Para algunos, el dinero solo debería poder ser usado para comprar comida. Para otros, sería necesario crear un ejército de servidores públicos para controlar el gasto de los pobres. Es el viejo prejuicio. Si recibo un dinero extra, ¿voy a gastarlo de forma irresponsable o voy a tratar de ahorrar? Si cualquier persona de clase media razona así, ¿por qué sería distinto con los más pobres?

CC: Por no mencionar la tesis de que las mujeres tendrían más hijos para recibir más beneficios.

TC: ¿Cuánto aceptaría recibir alguien de clase media para tener un hijo más? ¿Alguien se imagina que 30 reales serían los suficiente para que las personas salgan por ahí haciendo hijos? La decisión de transferir el dinero directamente a los beneficiados, sin intermediarios, fue fundamental. Así como la alianza con los municipios. Sin los acuerdos con las alcaldías, el Bolsa Familia no habría llegado a donde llegó, en todos los rincones del País. Otro punto: alcaldes de todos los partidos se involucraron con el proyecto. Los convenios no fueron firmados solo con los representantes de la base aliada del gobierno.

CC: ¿El programa ha alcanzado su límite o todavía hay muchas familias por incluir?
TC: Quedan, como máximo, 500 mil familias, lo que equivale a cerca de 2 millones de brasileños.

CC: Otros países adoptan programas de transferencia de ingresos por tiempo determinado. En Brasil, algunos expertos demandan la creación de “puertas de salida”. ¿Por cuántos años más el Bolsa Familia será necesario?
TC: En este momento, nuestro esfuerzo es el de incluir familias, no de excluirlas. Brasil crece menos en este momento, pero no está estancado. Sigue generando oportunidades para quienes tienen educación superior, para los de nivel medio y para aquellos de baja escolaridad. Seguimos creando 1,5 millón de empleos al año. En un país estancado, como fue nuestro caso en un pasado reciente, ¿cuál es la puerta de salida para los más pobres? Naciones que adoptan programas de tiempo determinado, ¿por qué optan? Las familias tendrán la oportunidad de recibir un ingreso hasta cierto plazo. Si hasta ese momento no logran incluirse, volverán a la miseria. Brasil ha acertado al adoptar un programa de tiempo indeterminado. La población miserable de nuestro país fue excluida durante siglos. No tuvo chance de recibir educación, de alimentarse. Un niño desnutrido, con parásitos, sin estímulos educativos, tiene su vida adulta condenada, con baja capacidad de desarrollo, incluso si intenta estudiar después. Otra información importante: la mitad de los beneficiarios del Bolsa Familia tiene menos de 18 años. ¿Cuál es la “puerta de salida” para ese público? Seguramente no está en el mercado de trabajo. Está en las aulas. De todas maneras, hacemos también un enorme esfuerzo de calificación profesional. A través del programa Brasil Sin Miseria, ofrecemos cursos profesionalizantes del Pronatec. Tenemos casi 500 mil plazas para la población de bajos ingresos.

Buenos alumnos. La tasa de aprobación de los beneficiarios es mayor que la mediana de los estudiantes de la enseñanza pública. Foto: Celso Júnior/AE

CC: Y conseguir un empleo no significa salir de la miseria.
TC: Mucha gente cree que los más pobres no trabajan. Ese no es el problema. En general, ellos consiguen puestos de trabajo precario. Están dos, tres meses, y después los echan. Es común en la construcción civil, por ejemplo. La obra termina y el sujeto queda sin empleo. De los adultos del Bolsa Familia, el 72% trabaja. La “empleabilidad” es prácticamente igual a la de la población de la franja de ingreso similar que está fuera del programa. Es otro mito echado por tierra. El Bolsa Familia no desencadenó, como muchos creían, el dicho “efecto pereza”.

CC: Brasil ha dado muchas consultorías a delegaciones extranjeras. ¿Qué más quieren aprender los países con la experiencia del Bolsa Familia?
TC: Muchas cosas. Pero yo diría que nuestra gran tecnología es el catastro único de beneficiados. A través de él fue posible trazar el mapa de la pobreza en el País. Vengo diciendo que el Bolsa Familia, por medio del catastro único, posibilita una verdadera reforma del Estado brasileño.

CC: ¿En qué sentido?
TC: Parte de la izquierda rechaza cualquier discusión sobre la reforma del Estado, por asociarlo a una bandera del neoliberalismo. Como si representara la defensa de un Estado mínimo. No hablo de eso. Defiendo un Estado más efectivo, más eficiente en el cumplimiento de la demanda de la mayoría de la población. El catastro único nos permite reorganizar la oferta de servicios públicos. Todos quieren más guarderías, ¿no? Pero imagínate si el gobierno federal se limitara a repasar recursos. ¿En qué lugares habría ampliación de guarderías? Probablemente en las ciudades más ricas y en los barrios mejor localizados. De esa manera, no se logra que los equipamientos públicos – una unidad de salud, una escuela, una guardería – sean instalados en las localidades en las que viven los más pobres.

CC: El Estado termina reforzando las desigualdades, ¿verdad?
TC: Sí. La idea ha sido usar el catastro único para reordenar esa oferta de servicios públicos, de varias formas. Doy un ejemplo: hemos cruzado el catastro del Bolsa Familia con los de las escuelas y de las matrículas escolares en Brasil. Hacemos un relevamiento de todas las unidades que tienen más del 50% de los estudiantes como beneficiarios del programa. Partimos del principio de que una escuela con el 50% de alumnos en el Bolsa Familia queda en un barrio pobre y la otra mitad de los alumnos también es pobre. En total, son 60 mil establecimientos en el País. Separamos aquellas con condiciones de ofrecer enseñanza en tiempo completo. Para ello, la escuela necesita tener una cancha deportiva, horarios disponibles, espacio, etc. La mitad tiene esas condiciones. Con tal información, buscamos a cada uno de los alcaldes. Les preguntamos cuál es la razón por la cual la escuela no promueve más educación y nos ofrecemos a ayudar. El objetivo es inducir la ampliación de la oferta de educación en los barrios más pobres y, en general, más violentos. La experiencia ha sido interesante. Hoy existe una oferta de cursos de fotografía, judo, carate, teatro, música… La escuela se vuelve un espacio de participación y de vida comunitaria para todos, principalmente para la juventud. Lo mismo ocurre con la salud.

CC: ¿De qué manera?
TC: La presidenta Dilma Rousseff definió y logró aprobar en las varias instancias del Sistema Único de Salud (SUS) que las unidades de atención de emergencia (UPSs por sus siglas en portugués) serían construidas prioritariamente en las regiones localizadas en el mapa de la pobreza. Las UPSs van a ser instaladas principalmente en los barrios más pobres, donde se concentra la población de más bajos ingresos. Lo mismo se dará con los centros de referencia de asistencia social. El objetivo del SUS sigue siendo la universalización de la salud y tiene todo que ver con el propósito de llevar los servicios justamente a las poblaciones más carenciadas. Nadie imaginaba que el Bolsa Familia se convertiría en la gran plataforma que representa hoy. A medida que las familias entran en el programa, sus datos ingresan al catastro único. Y el poder público accede a informaciones antes inimaginables sobre esos brasileños. Sabemos si la familia es gitana, quilombola (remanente de comunidades de esclavos fugitivos), si pertenece a una comunidad de candomblé, si es indígena… Hay informaciones sobre la totalidad de los habitantes de una determinada comunidad, su nivel de escolaridad, aptitudes, dónde trabajan los beneficiarios. Eso ya ha alterado la forma como el Estado brasileño trabajaba y la va a alterar aún más.